Більше 80 років на очищення: результати аудиту Рахункової палати щодо гуманітарного розмінування земель

Аудит Рахункової палати засвідчив: нинішня система гуманітарного розмінування в Україні є фрагментарною, недостатньо ефективною та не здатною відповісти на масштаби мінної загрози. Недоліки при плануванні заходів розмінування, відсутність єдиного нормативного порядку розроблення таких планів, моніторингу та звітування про їх виконання, а також слабка координація між відповідальними установами призводять до затримок у проведенні робіт та поверненні в обіг земель сільськогосподарського призначення. Без структурної реформи системи протимінної діяльності повне очищення земель сільськогосподарського призначення може розтягнутися на десятиліття, що ставить під загрозу продовольчу безпеку та економічне відновлення країни.

Такими є висновки аудиту Рахункової палати на тему «Гуманітарне розмінування земель сільськогосподарського призначення в Україні: відновлення безпеки та сільськогосподарського виробництва». Контрольний захід мав оцінити ефективність заходів із гуманітарного розмінування впродовж 2023-2024 років. Відповідальний за Звіт заступник Голови Рахункової палати Сергій Ключка.

ЗАГАЛЬНІ ВИСНОВКИ АУДИТУ

Близько чверті території України, – понад 13,9 млн га, – зазнали впливу бойових дій. Через забруднення вибухонебезпечними предметами 9,85 млн га сільськогосподарських земель у 10 регіонах є недоступними для безпечного використання - це майже чверть від площ усіх сільгоспугідь України.

Водночас відновлення безпечного використання цих земель – їх обстеження та розмінування, здійснюється дуже низькими темпами.

З 2022 року і до липня 2025 року розміновано відповідно до національних стандартів в сфері гуманітарного розмінування та повернуто у використання 7,75 тис га сільгоспугідь – це лише 0,08% від площі забруднених сільгоспземель, ще 403 тис. га – повернуто в обробіток аграріям у спрощеному порядку.

За таких темпів розмінування, повністю очистити сільськогосподарські землі в Україні від небезпечних предметів та повернути їх належним чином в обробіток, вдасться лише приблизно через 83 роки.

За даними аудиту, мінне забруднення українських земель має значні наслідки для економіки та безпеки.

За оцінками Інституту глобальних змін Тоні Блера та Міністерства економіки України, щороку країна втрачає близько 11 млрд доларів США валового внутрішнього продукту. А через неможливість обробляти поля експорт аграрної продукції скоротився на 4,3 млрд доларів США щорічно. В той час як за даними Світового банку бюджет держави недоотримує ще понад 1,1 млрд доларів США податкових надходжень. Водночас оцінені Держекоінспекцією збитки від засмічення та забруднення земельних ресурсів складають понад 1,1 трлн гривень.

Окрім економічного виміру, забруднення земель вибухівкою ставить під загрозу добробут та життя мільйонів українських громадян. Адже на потенційно забруднених вибухонебезпечними предметами територіях проживають приблизно 6,4 млн українців. Для багатьох з них обробіток землі є питанням виживання. Тож попри високі ризики люди продовжують обробляти угіддя. У 2022-2025 роках 191 аграрій загинув під час обробітку сільськогосподарських земель.

ОРГАНІЗАЦІЯ ПРОЦЕСУ РОЗМІНУВАННЯ

Розмінування земель сільськогосподарського призначення в Україні здійснювалося двома типами розмінувань:

– Оперативне розмінування. Проводиться підрозділами сил безпеки і оборони в межах виконання їхніх повноважень у частині реагування на надзвичайні події, для забезпечення безпеки громадян. Ідентифікують, вилучають та знищують вибухонебезпечні предмети. Оперативне розмінування не передбачає видавання документів, що підтверджують безпечність земель

– Гуманітарне розмінування. Передбачає повний цикл процесів з розмінування - від нетехнічного обстеження до очищення територій та завершується видаванням сертифікату безпечної території. Проводиться сертифікованими за різними видами робіт операторами протимінної діяльності (ПМД).

Отже у процесі розмінування земель сільськогосподарського призначення задіяні як державні установи, зокрема, Державна служба України з надзвичайних ситуацій, Міністерство оборони України (Збройні сили України, Державна спеціальна служба транспорту), так і приватні сертифіковані оператори протимінної діяльності (HALO Trust, Norwegian People’s Aid, MAG, Demining Solutions та інші).

Водночас інституційна система управління розмінуванням залишається недосконалою. У складі державних органів діють два центри з ідентичними законодавчо визначеними повноваженням. Їхня ж фактична діяльність відрізняється:

- Центр протимінної діяльності при Міноборони, що здійснює планування, організацію та координацію протимінної діяльності, інформування населення, а також проводить навчання та сертифікацію операторів протимінної діяльності;

- Центр гуманітарного розмінування при Секретаріаті Кабінету Міністрів, який опрацьовує заявки аграріїв на гуманітарне розмінування. Аудитори встановили, що координація між ними відсутня, а це призводить до неефективного виконання завдань.

Крім того, загальну координацію здійснюють Національний орган протимінної діяльності та Міжвідомча робоча група з питань гуманітарного розмінування. Обидва органи є дорадчими та не мають виконавчих повноважень, що суперечить міжнародним стандартам IMAS і знижує результативність системи.

НЕДОСКОНАЛЕ ПЛАНУВАННЯ

В 2023-2024 роках гуманітарне розмінування/очищення від вибухонебезпечних предметів здійснювалось одразу за двома паралельними рамками планування*:

– плани заходів із розмінування (гуманітарного розмінування)/ обстеження та очищення від вибухобезпечних предметів земель сільськогосподарського призначення, які були створені для організації обстеження та очищення земель с/г призначення силами сектору безпеки та оборони. При цьому у 2023 році план формувала ДСНС на доручення Першого віцепрем’єр-міністра — Міністра економіки й за протоколом МРГ; а у 2024 році — Мінагрополітики на основі узагальнених даних від ОВА.

- плани розмінування деокупованих територій, які виконувалися операторами протимінної діяльності, охоплювали усі ідентифіковані імовірно забруднені / забруднені території, у т. ч. землі сільськогосподарського призначення, але не виділялися у окрему категорію.

Обидва типи планів схвалювалися Національним органом з питань протимінної діяльності, який очолює Міністр оборони України.

Станом на початок 2025 року порядок розроблення, моніторингу, звітування та контролю таких планів не був нормативно визначений, а критерії пріоритизації завдань закріплені лише в самих планах. Це мало наслідком включення непріоритетних або вже обстежених ділянок до плану.

З загальної площі забруднених та недоступних до обробітку сільськогосподарських земель (у 10 найбільш постраждалих регіонах України) планами розмінування, які виконувались силами безпеки та оборони на 2023–2024 роки було охоплено 8% (790,89 тис. га).

При цьому, внаслідок нормативної неврегульованості, звітність щодо виконання цих планів розмінування, в тому числі щодо земель сільськогосподарського призначення не велася, а формувалась лише узагальнена оперативна інформація.

В Україні облік виконаних заходів в сфері протимінної діяльності ведеться у системі IMSMA Core. Дані про гуманітарне розмінування туди вносять сертифіковані оператори протимінної діяльності, тоді як ДСНС окремо подає інформацію про оперативне реагування. У результаті ці масиви даних існують паралельно, не інтегруючись між собою та з даними Держземкадастру. Така роз’єднаність ускладнює аналіз, уповільнює ухвалення рішень і є причиною повторного включення до планів розмінування земельних ділянок, роботи на яких вже виконані.

БРАК КАДРІВ ТА ТЕХНІКИ

У процесі аудиту було встановлено, що впродовж 2022-2024 років більше 91 % робіт з обстеження та розмінування земель в Україні здійснювали ДСНС та Міноборони.

З огляду на продовження бойових дій, обмежений доступ до територій або брак техніки й персоналу, процес розмінування земель відбувався зі затримками. До прикладу, у 2023 році було обстежено 60% визначених у планах площ, з них безпосередньо очищено - лише близько двох третин. У 2024 році показники дещо зросли - до 89% очищених.

Причиною цих затримок, зокрема, є низький рівень кадрового та технічного забезпечення відповідних підрозділів розмінування. Так у Міноборони кадровий склад забезпечено лише на 79%, а у ДСНС – на 68%. При цьому рівень технічного забезпечення таких підрозділів також є низьким – лише 55-75%.

Водночас постачання техніки для гуманітарного розмінування, що фінансувалося за кошти Японського агентства міжнародного співробітництва (JICA), у 2023–2024 роках, станом на 1 січня 2025 року фактично становило лише 35% обсягу, передбаченого грантовими угодами. При цьому, через затримки з оформленням документів частина отриманої техніки не введена в експлуатацію, що додатково стримує темпи проведення робіт із розмінування.

Станом на 1 січня 2025 року в Україні офіційно зареєстровано 73 оператори протимінної діяльності (приватні та державні) — це у 2,6 раза більше, ніж роком раніше. Водночас фактичні роботи з гуманітарного розмінування здійснювали лише 24 оператори, включно з чотирма державними структурами. На їхню частку припадає лише 9% від загального обсягу виконаних робіт. Більшість операторів мають сертифікацію лише на проведення ручного розмінування, а повний спектр дозволів мають лише чотири з них. Кадрові можливості також обмежені: за даними аудиту, в цих організаціях налічується близько 1,7 тис. саперів, чого критично недостатньо для системного охоплення забруднених територій.

Попри зростання кількості операторів ПМД, реальний обсяг виконаних робіт залишається вкрай обмеженим, що є одним із ключових чинників, що гальмують процес повернення земель аграріям.

МІЖНАРОДНА ДОНОРСЬКА ДОПОМОГА

Україна отримує та планує отримати у майбутньому значну донорську підтримку на розмінування своїх земель. Загальна сума допомоги на ці цілі наразі складає понад мільярд доларів США (сума включає використані та заплановані кошти з 2022 до 2028 року). Серед найбільших донорів: США, Швейцарія та Європейський Союз.

Поряд з тим, ці кошти не надходять до держбюджету. Тобто Уряд України не володіє даними про процес їх витрачання та цілі. Кошти спрямовуються донорами безпосередньо операторам протимінної діяльності, таким як HALO Trust, Norwegian People’s Aid, MAG, Demining Solutions та інші.

Відсутність державного контролю за використанням донорських коштів створює ризики неефективного й непрозорого використання міжнародної допомоги та дублювання витрат.

КОМПЕНСАЦІЯ ЗА РОЗМІНУВАННЯ

В 2024 році запрацювала нова бюджетна програма «Компенсація витрат за гуманітарне розмінування земель сільськогосподарського призначення». Спочатку на неї передбачали виділити 3 млрд грн, але у підсумку виділили лише 434,5 млн гривень.

Аудит Рахункової палати показав: механізм компенсації витрат за гуманітарне розмінування земель сільськогосподарського призначення аграріям є занадто складним і забюрократизованим. Жоден аграрій не отримав відшкодування за виконані роботи до квітня 2024 року — через непідтвердження Центром протимінної діяльності фактів розмінування на цих ділянках або ж податкові борги заявників, відсутність яких є обов’язковою вимогою для надання компенсації.

Та навіть зі 195 заявок, поданих на компенсацію витрат за гуманітарне розмінування с/г земель після 15 квітня 2024 року, ЦГР укладено лише 49 договорів на закупівлю послуг із гуманітарного розмінування. На ескроу-рахунки аграріїв перерахували 532,36 млн грн, але операторам ПМД фактично виплатили менше третини. Частину коштів (2,45 млн грн) взагалі повернули до бюджету.

У підсумку аудитори констатували майже нульовий результат роботи програми у 2024 році – фактичного очищення та повернення в обіг земель за компенсаційними договорами в цей період не відбулося. А станом на липень 2025 року розміновано лише 2,55 тис. га, тобто менше 0,5% небезпечних територій та 26,9% площ за всіма укладеними у 2024 році договорами.

Аудитори встановили, що договори на надання послуг з гуманітарного розмінування (яке складається з комплексу заходів, від нетехнічного обстеження, розмінування (очищення забрудненої території) до видачі сертифікату, які мають різну вартість) укладалися на всю кадастрову площу земельних ділянок і оплачувалися за відповідною  методикою, затвердженою Мінекономіки, як послуги з розмінування. Проте, за результатами виконання 5 договорів було встановлено, що реальний обсяг робіт у вигляді розмінування був майже удвічі меншим за заявлений. А решта робіт здійснювалася шляхом нетехнічного обстеження (коштує дешевше за розмінування). При цьому перерахунок вартості робіт не здійснювався, що призвело до неекономного використання близько 14 млн грн бюджетних коштів. Зокрема, із 830,7 га, визначених у цих договорах, реально розмінування потребували лише 405,1 га, або майже 49%, решта території була ідентифікована як безпечна ще на етапі нетехнічного обстеження.

Аудит показав, що механізм компенсації витрат за гуманітарне розмінування, передбачений Порядком, фактично працює як резервування коштів державного бюджету на ескроу-рахунках аграріїв для виконання майбутніх договорів між ЦГР та операторами протимінної діяльності. Кошти державного бюджету розміщені на цих рахунках, залишаються без руху місяцями, фактично «заморожуючи» ці ресурси. Станом на 1 липня 2025 року на рахунках одного з державних банків перебувало понад 392 млн грн з терміном зберігання до 7 місяців, що фактично відволікало кошти з бюджету.

Водночас, резервування коштів державного бюджету для виконання взятих зобов’язань державними органами не врегульоване належним чином, оскільки в Україні досі не затверджено національне положення (стандарт) бухгалтерського обліку в державному секторі «Забезпечення».

Це вимагає перегляду Порядку використання коштів для забезпечення прозорості та гнучкості оплати за фактично надані послуги з гуманітарного розмінування земель сільськогосподарського призначення.

(НЕ)ПОВЕРНЕННЯ ЗЕМЕЛЬ ДО ВИКОРИСТАННЯ

Через відсутність до середини 2024 року порядку передачі аграріям очищених земель за результатами їх гуманітарного розмінування, відбувалися затримки у цьому процесі. Так у 2022–2024 роках приватні оператори очистили 21 тис. га, а повернули з них аграріям у користування лише 5,25 тис. га.

Для порівняння у цей же період силами сектору безпеки та оборони було обстежено понад 598 тис. га, з них 403 тис. га – повернуто в обробіток аграріям у спрощеному порядку.

РЕКОМЕНДАЦІЇ

Гуманітарне розмінування є одним із ключових чинників відновлення економіки та забезпечення продовольчої безпеки України. Йдеться про життя за здоров’я людей й відновлення сільського господарства, що є основою стійкості економіки та важливим елементом світової продовольчої стабільності. Саме тому ефективність процесів очищення землі та прозоре використання ресурсів мають критичне значення і для України, і для наших міжнародних партнерів.

Питання розмінування є одним з індикаторів Плану Ukraine Facility на 2024–2025 роки: «Інвестиція 1. Інвестиції в розмінування» – очікуваний розмір підтримки в рамках якого сягає 30 млн євро. Наразі Україною цей показник виконаний на 30%.

Задля усунення виявлених недоліків Рахункова палата надала об’єктам контролю низку рекомендацій:

– запровадити єдині правила формування, затвердження та звітування за планами розмінування, щоб забезпечити об’єктивний відбір пріоритетних ділянок;

– інтегрувати інформаційні системи всіх суб’єктів у єдиний реєстр, щоб уникнути дублювання робіт і прискорити планування;

– оновити механізм компенсацій витрат за гуманітарне розмінування земель сільськогосподарського призначення, чітко визначивши напрями використання коштів, спростивши адміністративні процедури та передбачивши законодавчо врегульований механізм резервування коштів на рахунках головного розпорядника або розпорядника коштів нижчого рівня;

– забезпечити відображення грантових коштів у бюджетному обліку та затвердити національне положення (стандарт) бухгалтерського обліку в державному секторі «Забезпечення» для коректного відображення резервів;

– оптимізувати інституційну систему управління, створивши єдиний орган-координатор розмінування відповідно до міжнародних стандартів.

Зауважимо, окремі виявлені недоліки було усунуто ще під час аудиту. Зокрема, Міноборони розробило проєкт постанови Уряду «Про затвердження Порядку розроблення, погодження, схвалення та моніторингу виконання національного річного плану заходів гуманітарного розмінування», а Міністерство аграрної політики та продовольства України спільно з Міністерством економіки затвердили Методичні рекомендації щодо визначення пріоритезації забруднених територій вибухонебезпечними предметами, що підлягають гуманітарному розмінуванню (спільний наказ від 28.03.2025 № 1965/1545).

Звіт про результати аудиту надіслано Верховній Раді України та відомості у формі рішення Уряду і оприлюднено на сайті Рахункової палати.